Also noch mal langsam:
Der Kongress kann durch Gesetz Ämter und Behörden zur Verwaltung der Bundesterritorien schaffen. Das folgt spätestens seit Inkrafttreten des V. Verfassungszusatzes aus der Erstreckung der Gesetzgebungskompetenz des Kongresses auf die Organisation der Bundesverwaltung.
Aber der Kongress könnte eben nur z. B. ein Office of the Mayor of Astoria City oder so schaffen, dessen Leiter dann quasi ein Statthalter des Präsidenten wäre, von diesem ernannt und entlassen würde, seinen Weisungen und seiner Aufsicht unterstünde. Er kann jedoch weder Wahlämter in Bundesterritorien schaffen, geschweige denn diesen originäre exekutive Befugnisse zuordnen. Denn die exekutive Gewalt in den Bundesterritorien wird nach der Verfassung direkt vom Präsidenten ausgeübt.
Und ab einem gewissen Punkt verbietet die Verfassung es dem Kongress durchaus, durch Gesetz oder Geschäftsordnung Personen außerhalb des Kreises der Repräsentanten und Senatoren dauerhaft Rederecht einzuräumen. Nämlich dann, wenn dem Kongress dadurch de facto - auch wenn man es de jure anders nennt - weitere Mitglieder neben den Repräsentanten und Senatoren hinzugefügt werden, die die Verfassung eben nicht vorsieht.
Mal ganz abgesehen von der Frage, wo diese Person, die nur ein einfacher Bürger mit ständigem Rederecht im Kongress ist, herkommen soll? Wie gesagt, es darf niemand seinen Hauptwohnsitz in einem Bundesterritorium nehmen, und es können dort auch keine Wahlämter geschaffen werden.
Letztlich liefe es darauf hinaus, dass der Präsident auf Grund eines Gesetzes oder einer Verordnung einen Bundesbeamten ernennt, der also systematisch der Exekutive zuzuordnen ist, und dieser de facto Mitglied des Kongresses mit besonderen - beschränkten - Rechten ist. Und solche "Kunstgriffe" verbietet die Verfassung ganz offensichtlich!